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前言
繼分布式光伏電價補(bǔ)貼正式“退坡”之后，風(fēng)電、生物質(zhì)發(fā)電等可再生能源上網(wǎng)電價補(bǔ)貼的政策走向也逐步發(fā)生了變化，但“國補(bǔ)退坡”之下仍存在著諸多問題尚未解決。為此，本文從垃圾焚燒發(fā)電電價補(bǔ)貼的法律源頭及政策演變過程出發(fā)，對相關(guān)變化及其影響進(jìn)行分析，并對電價補(bǔ)貼變動是否觸及垃圾處理費(fèi)調(diào)價機(jī)制等問題進(jìn)行了分析。
法律依據(jù)
為有效推動可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，2006年1月1日起正式施行《中華人民共和國可再生能源法》（以下簡稱“《可再生能源法》”），至此，我國的垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)邁入了法律規(guī)范階段?！犊稍偕茉捶ā窂姆傻母叨葹槲覈贌l(fā)電行業(yè)的發(fā)展及政策支持提供了有效的依據(jù)，并構(gòu)建了垃圾焚燒發(fā)電電價的“價格管理與費(fèi)用分?jǐn)偂敝贫仍瓌t。
政策演變
電價補(bǔ)貼的價格變動
通過對垃圾焚燒發(fā)電電價補(bǔ)貼政策的梳理可以看出，我國垃圾焚燒發(fā)電電價補(bǔ)貼價格主要經(jīng)歷了三個階段的發(fā)展，即：
電價補(bǔ)貼的期限變動
發(fā)改價格〔2006〕7號文規(guī)定，生物質(zhì)發(fā)電項目自投產(chǎn)之日起，15年內(nèi)享受補(bǔ)貼電價，運(yùn)行滿15年后，取消補(bǔ)貼電價。在此基礎(chǔ)上，財建〔2020〕426號文進(jìn)一步規(guī)定，項目最多可享受的補(bǔ)貼電量總額 = 項目容量×項目全生命周期合理利用小時數(shù)。若項目在未屆滿15年時便全部享受了補(bǔ)貼電量總額，則不再繼續(xù)享受電價補(bǔ)貼。同時，項目自并網(wǎng)之日起滿15年后，無論是否達(dá)到全生命周期補(bǔ)貼電量，均不再享受中央財政補(bǔ)貼資金。
電價補(bǔ)貼價格變動所產(chǎn)生的影響
脫硫燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價存在地域差異
我國煤炭資源北多南少、西多東少的不均勻分布格局，導(dǎo)致廣東、上海、湖北、廣西等地的脫硫燃煤發(fā)電標(biāo)桿電價明顯高于0.4元/千瓦時，而寧夏、蒙西、甘肅等地的燃煤發(fā)電標(biāo)桿電價卻在0.3元/千瓦時以下。
固定價格補(bǔ)貼政策下,投資分布不均
各地區(qū)補(bǔ)貼價一致，但上網(wǎng)電價存在差異。對于能源結(jié)構(gòu)單一的煤炭資源區(qū)的垃圾焚燒發(fā)電電價遠(yuǎn)低于其它地區(qū)。這便導(dǎo)致垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)對該部分地區(qū)的投資意愿低，從而難以有效破解該部分地區(qū)能源結(jié)構(gòu)單一、綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足、垃圾處理方式落后的局面。
全國統(tǒng)一上網(wǎng)電價政策下，影響部分省份存量項目收益
各地區(qū)上網(wǎng)電價相同，在一定程度上改善了垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)投資布局不均勻的狀況。但對于廣東、上海、湖北、廣西等脫硫燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價超過0.4元/千瓦時的地區(qū)而言，0.65元/千瓦時全國統(tǒng)一垃圾發(fā)電標(biāo)桿電價的制定，則意味著上網(wǎng)電價的降低，這對存量項目的收益必然會產(chǎn)生一定影響。
國補(bǔ)退坡所產(chǎn)生的影響
電價補(bǔ)貼“央地分擔(dān)”可能導(dǎo)致部分新建項目啟動困難
對于財政實力較弱的地方，“央地分擔(dān)”將加重地方政府尤其是區(qū)縣級政府的財政壓力，可能造成部分新建項目啟動困難。目前，我國中西部地區(qū)的垃圾焚燒發(fā)電仍有較大缺口，且地方財力更為緊張，若國補(bǔ)退坡的部分全部轉(zhuǎn)由項目所在地政府承擔(dān)，則有可能會造成部分項目的“難產(chǎn)”。
電價補(bǔ)貼“競爭性配置”從本質(zhì)上將降低電價補(bǔ)貼金額
在“競爭性配置”規(guī)則下，項目的度電補(bǔ)貼強(qiáng)度=企業(yè)申報上網(wǎng)電價-當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行燃煤基準(zhǔn)價；項目的補(bǔ)貼退坡幅度=現(xiàn)行標(biāo)桿上網(wǎng)電價-企業(yè)申報上網(wǎng)電價。補(bǔ)貼退坡幅度越高的項目可更早的獲取電價補(bǔ)貼資金，因此，企業(yè)可能會在競爭較為激烈的情況下主動降低上網(wǎng)電價的申報，該情形從本質(zhì)上將降低了電價補(bǔ)貼金額。
補(bǔ)貼減少或取消是否觸發(fā)垃圾處理費(fèi)調(diào)價機(jī)制
電價補(bǔ)貼的變動并不必然導(dǎo)致垃圾處理費(fèi)的調(diào)價，在電價補(bǔ)貼發(fā)生變動時，應(yīng)結(jié)合風(fēng)險分擔(dān)的基本原則，分情況討論是否調(diào)整垃圾處理服務(wù)費(fèi)。
電價補(bǔ)貼因到期而被取消
對于2006年1月4日之后簽約的垃圾焚燒發(fā)電項目，社會資本方在簽約時已預(yù)見到在運(yùn)營期15年后存在電價補(bǔ)貼取消的情形，該種情形下所導(dǎo)致的電價變化不屬于政策變化導(dǎo)致的電價下降，不應(yīng)涉及垃圾處理費(fèi)的調(diào)價問題。但對于2006年1月4日至2020年9月29日之間簽約的項目，若在運(yùn)營期尚未屆滿15年時便取消電價補(bǔ)貼的，應(yīng)在尚未屆滿15年內(nèi)的剩余期限中按調(diào)價機(jī)制對垃圾處理服務(wù)費(fèi)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。
地方政府未作出承諾導(dǎo)致未獲得電價補(bǔ)貼
根據(jù)發(fā)改能源〔2021〕1190號文的規(guī)定，企業(yè)在申請中央補(bǔ)貼資金時，需要獲得地方政府關(guān)于地方補(bǔ)貼的承諾，若因地方政府未出具相關(guān)承諾導(dǎo)致當(dāng)年未被納入電價補(bǔ)貼范圍，則應(yīng)按調(diào)價機(jī)制對當(dāng)年的垃圾處理費(fèi)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。
競爭性配置導(dǎo)致未獲得電價補(bǔ)貼或補(bǔ)貼減少
競爭性配置的方式下，建議政府方盡量少地干涉企業(yè)對上網(wǎng)電價的申報，由企業(yè)自行確定申報上網(wǎng)電價，并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。若企業(yè)申報上網(wǎng)電價時主動填報了低于0.65元/千瓦時的電價，并獲得了相關(guān)批準(zhǔn)，此時，應(yīng)視為企業(yè)對上網(wǎng)電價的主動調(diào)整，該情形下不應(yīng)涉及垃圾處理服務(wù)費(fèi)的調(diào)價問題，但實際情形可能更為復(fù)雜，還需具體情況具體分析。
結(jié)語
我國垃圾焚燒發(fā)電電價補(bǔ)貼政策經(jīng)歷了從固定補(bǔ)貼價格階段、到電價統(tǒng)一分區(qū)補(bǔ)貼階段、再到國補(bǔ)退坡的三個階段。國補(bǔ)退坡政策帶來的電價補(bǔ)貼的變動并不必然導(dǎo)致垃圾處理費(fèi)的調(diào)價，應(yīng)結(jié)合風(fēng)險分擔(dān)的基本原則，分情況討論。另外，建議政府方盡量少地干涉企業(yè)對上網(wǎng)電價的申報，由企業(yè)自行確定申報上網(wǎng)電價，并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。
