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近日國家發(fā)改委、財政部、國家能源局聯(lián)合印發(fā)了《完善生物質發(fā)電項目建設運行的實施方案》（發(fā)改能源〔2020〕1421號，以下簡稱“實施方案”）。生物質發(fā)電新政的出臺，引起了社會各界高度關注。應部分會員企業(yè)和金融投資機構要求，中國產業(yè)發(fā)展促進會生物質能產業(yè)分會結合行業(yè)自身特點和生物質能產業(yè)發(fā)展趨勢，就實施方案談談協(xié)會的理解與認識，供各方參考。
1.新政出臺背景
為進一步完善細化《關于促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》（財建〔2020〕4號)和《可再生能源電價附加資金管理辦法》（財建〔2020〕5號）有關要求，同時結合2020年8月20日習近平總書記在“扎實推進長三角一體化發(fā)展座談會”上對推進城鄉(xiāng)有機廢棄物處理利用的重要指示，三部委基于深入推進我國生態(tài)文明建設，提升城鄉(xiāng)有機廢棄物能源化利用水平，促進生物質發(fā)電（含農林生物質發(fā)電、生活垃圾焚燒發(fā)電和沼氣發(fā)電，下同）行業(yè)健康高質量發(fā)展，經深入研究，廣泛征求社會各界意見后，出臺了該實施方案。
2.實施方案總體思路
以收定補。“以收定支，收支平衡”將是確定年度補貼規(guī)模和項目建設規(guī)模首要把握的原則。無論如何配置項目資源，“以收定補”這條紅線不能跨越。
新老劃段。為保持產業(yè)政策的連續(xù)穩(wěn)定性，避免新政對2020年1月20日（“財建〔2020〕4號文”和“財建〔2020〕5號文”發(fā)布之日）之后已投運和在建項目的沖擊，三部委以2021年1月1日為新老政策的分界點，同時也為已核準但未開工項目留出了一定的決策思考期。
標本兼治。實施方案既考慮到當前已建在建項目如何獲取電價補貼，同時又為“十四五”期間行業(yè)如何發(fā)展指明了方向，給行業(yè)以明確預期。
多元利用。在大力發(fā)展農林生物質熱電聯(lián)產項目基礎上，鼓勵生物質能因地制宜，走多元化、非電、和高附加值利用路線。
市場方向。充分發(fā)揮市場在項目資源配置中的決定作用。政府在正確處理好城鄉(xiāng)有機廢棄物能源化利用過程中社會公共服務屬性與商品屬性間的關系基礎上，市場能解決的問題均交由市場處理。
明確責任。根據(jù)中辦、國辦印發(fā)的《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》和《生態(tài)環(huán)境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2020〕13號）精神，城鄉(xiāng)各類廢棄物的污染防治為地方事權。既然生物質能利用屬地方事權，為明確其主體責任，“十四五”期間，國家將逐年加大地方政府分擔生物質電價補貼比例，直至中央財政完全退出。
平穩(wěn)有序。為避免產業(yè)發(fā)展“急剎車”和“一刀切”，新政采取循序漸進、逐步深入方式，始終把行業(yè)健康、平穩(wěn)、有序發(fā)展放在首位考慮，給生物質發(fā)電企業(yè)更多的政策調整適應期。
3.今年新增項目補貼分配方案
補貼總額：2020年生物質發(fā)電新增項目中央年度補貼額度為15億元。申報條件。須納入國家及省級有關規(guī)劃；污染物排放達標；2020年1月20日（含）之后項目全部機組并網(wǎng)投運；若是垃圾焚燒發(fā)電，項目所在城市已實行垃圾處理收費制度；企業(yè)須自我信用承諾。對不誠信者將納入國家征信體系，將影響企業(yè)的投融資和日常經營活動。
如何申報。各省按月組織企業(yè)申報（2020年8月底之前符合條件的項目可一攬子申報）并負責初審；有關部門組織國家可再生能源信息中心對地方申報項目進行復核。對信息不實項目，直接取消補貼資格。
排序規(guī)則。按項目全部機組并網(wǎng)時間（注意，排序并網(wǎng)時間以項目最后一臺機組并網(wǎng)時間為準）由先到后進行排序，先投先得，直至今年15億補貼額度全部分配完畢。未納入今年中央補貼規(guī)模的已并網(wǎng)項目，結轉至次年繼續(xù)按投運時間排序。項目補貼額度測算。對于農林生物質發(fā)電和沼氣發(fā)電，將根據(jù)上一年度項目所屬行業(yè)平均上網(wǎng)小時數(shù)和項目所在省份中央財政度電補貼強度等條件，測算項目所需補貼額度。對于垃圾焚燒發(fā)電，則根據(jù)項目年入廠垃圾處理量、噸垃圾補貼電量（280千瓦時）和所在省份中央財政度電補貼強度等條件，測算項目所需補貼額度。該額度僅用于項目所需補貼測算，不作為實際補貼資金發(fā)放依據(jù)。據(jù)協(xié)會測算，今年上半年投運的151萬千瓦生物質發(fā)電項目（農林生物質發(fā)電57萬千瓦、垃圾焚燒發(fā)電86萬千瓦、沼氣發(fā)電8萬千瓦）在符合申報條件前提下，將可能率先獲得電價補貼。
4.“十四五”生物質發(fā)電政策走向
競爭性配置項目資源。自2021年1月1日起，規(guī)劃內已核準未開工和新核準的生物質發(fā)電項目全部通過競爭方式確定上網(wǎng)電價和納入年度建設規(guī)模管理。2020年1月20日至2021年1月1日期間已投運、在建和已開工的合規(guī)項目將維持原有電價政策。建立電價補貼分擔機制。2020年已并網(wǎng)但未納入當年補貼規(guī)模的項目和2021年起新并網(wǎng)且納入補貼規(guī)模的項目，補貼資金將由中央與地方共擔，按不同區(qū)域每年動態(tài)確定共擔比例，且逐年減少中央財政分擔比例，直至中央財政補貼完全退出。預計到“十四五”末期，新建生物質發(fā)電項目電價補貼將全部由地方承擔。鼓勵生物質能多元化和高附加值利用。根據(jù)所在區(qū)域資源和能源市場需求，因地制宜選擇生物質能利用方式，宜氣則氣、宜熱則熱、宜電則電。繼續(xù)嚴控農林生物質純發(fā)電項目，大力發(fā)展生物質熱電聯(lián)產，鼓勵生物質能非電利用和高附加值利用。逐步推動生物質發(fā)電走向市場化。由于生物質發(fā)電兼具處理有機固廢（改善環(huán)境）、提供清潔可再生能源和惠農富農等多重責任，如何通過市場化機制在有機固廢“收集、儲存、運輸、處理、能源消納”等環(huán)節(jié)補償其社會和環(huán)保效益，分擔“無害化、減量化、能源化”利用過程中的成本，探索一條適合生物質能產業(yè)可持續(xù)發(fā)展的“生物循環(huán)經濟”模式，將是未來很長一段時間內政府和行業(yè)面臨的共同課題。進一步強化生物質發(fā)電項目建設運行管理。一是再次強調規(guī)劃引領作用。申報中央補貼項目必須納入國家及省級相關規(guī)劃，未納入規(guī)劃項目地方政府不得核準（備案）。二是建立監(jiān)測預警機制，對各省生物質發(fā)電建設規(guī)模和新增項目所需中央財政補貼進行監(jiān)測預警。等新增項目所需補貼累計達到當年中央財政補貼總額后，地方政府不得再新核準需中央補貼項目，以此合理控制產業(yè)發(fā)展節(jié)奏。三是落實地方監(jiān)管主體責任，加大對生物質發(fā)電項目日常監(jiān)管力度，對違規(guī)摻燒和騙補行為進行嚴厲處罰。
5.政策調整將帶來哪些變化
商業(yè)模式的改變。隨著生物質發(fā)電競價上網(wǎng)及電價補貼分擔比例逐年向地方傾斜，原有以發(fā)電為主要盈利點的產業(yè)發(fā)展模式將面臨嚴峻挑戰(zhàn)，推行有機固廢處置有償服務，提升生物質能非電利用盈利水平將是產業(yè)未來發(fā)展趨勢。未來項目多元化盈利模式將支撐生物質發(fā)電行業(yè)健康、穩(wěn)步和高質量發(fā)展。
行業(yè)高質量發(fā)展。由于當前正處于新老政策過渡期，行業(yè)企業(yè)、金融投資機構、地方政府對生物質發(fā)電行業(yè)觀望氛圍濃厚。預計今后兩年，生物質能發(fā)電行業(yè)發(fā)展增速將有所放緩。但從長遠看，實施方案的出臺將有利于促進產業(yè)技術進步，倒逼行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。通過市場競爭，能夠配置優(yōu)質項目資源，提升企業(yè)經營管理水平和行業(yè)競爭力。
部分地方將會加大生物質能支持力度。“十四五”期間，隨著生態(tài)文明建設步伐加快和實施方案中各項舉措逐步落地，對于處置城鄉(xiāng)有機廢棄物壓力較大省份，將會率先出臺生物質能產業(yè)發(fā)展支持政策。特別是隨著垃圾分類實施區(qū)域的逐步擴大，垃圾分類政策不斷完善，城鎮(zhèn)生活垃圾收費制度將在全國范圍內逐步建立，這將為地方政府承接有機固廢處置主體責任奠定一定的財力基礎。
6.行業(yè)如何應對產業(yè)政策調整
投資決策需理性。對已經核準（備案）還沒有開工或處于投資論證階段的生物質發(fā)電項目，建議投資主體結合實施方案精神要求，依據(jù)項目應用場景和現(xiàn)有各類投資邊界條件，對項目經濟性進行充分論證，在政策風險可控的基礎上理性投資。
積極拓展非電利用。為對沖因電價政策調整而帶來的項目收入下滑風險，生物質發(fā)電企業(yè)需轉變發(fā)展思路，根據(jù)項目所在地能源消納市場情況，進行技術和模式創(chuàng)新，因地制宜拓展生物質能非電利用和高附加值利用。
創(chuàng)新有機固廢處置新業(yè)態(tài)。創(chuàng)新是任何產業(yè)發(fā)展的永恒主題。在具備條件地區(qū)，鼓勵對各類有機固廢（農林廢棄物、廚余垃圾、餐廚垃圾、畜禽糞污、干垃圾、可回收垃圾等）進行協(xié)同處置，降低有機固廢處置成本，提升項目盈利水平。
苦練內功，提升自身抗風險能力。生物質能屬于薄利行業(yè)，盈利水平受國家政策影響較大，企業(yè)需要開源節(jié)流。一是在精細化、過程化管理上要下大功夫，俗話講，節(jié)省出來的就是利潤。二是企業(yè)通過創(chuàng)新，才能尋找新的經濟增長點。企業(yè)唯有持續(xù)提高自身經營能力，才是對抗外部營商環(huán)境變化的最好法寶。
7.落實新政舉措
壓實地方責任。地方政府應積極主動承擔發(fā)展生物質能主體責任，按照“誰污染誰付費，誰處理誰收益”的環(huán)境治理思路，建立城鄉(xiāng)各類有機廢棄物有償處理機制，將有機廢棄物處理支出逐步納入地方政府一般公共預算。
多種市場化措施并舉。建議將生物質發(fā)電納入綠色證書交易、碳市場交易和“隔墻售電”試點范疇，通過市場化方式，提升行業(yè)整體盈利能力，減輕對電價補貼依賴。
出臺生物質能激勵政策。結合國家生態(tài)文明建設、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和構建國內國際經濟雙循環(huán)發(fā)展格局，建議各地盡快出臺支持生物質熱電聯(lián)產和生物質能非電利用（清潔取暖、生物天然氣、液體燃料等）發(fā)展的各類激勵政策，吸引更多社會資本進入生物質能領域。
