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黨的十九屆五中全會(huì)提出全面實(shí)行排污許可制。2020年12月9日，國(guó)務(wù)院常委會(huì)議審議通過(guò)了《排污許可管理?xiàng)l例》。
生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心全程參與了《排污許可管理辦法（試行）》技術(shù)支持工作，現(xiàn)選登《我國(guó)排污許可制度立法的三十年歷程》等成果，以饗讀者。
我國(guó)排污許可制度立法的三十年歷程
——兼談《排污許可管理?xiàng)l例》的目標(biāo)任務(wù)
【摘要】本文將排污許可制度立法經(jīng)歷的三十年劃分為產(chǎn)生、 發(fā)展和改革三個(gè)階段, 分別梳理了這三個(gè)階段的立法背景和立法過(guò)程中的重大事件和主要過(guò)程, 并總結(jié)了每個(gè)階段的立法特點(diǎn)。通過(guò)研究排污許可制度的立法脈絡(luò), 厘清《排污許可管理?xiàng)l例》 中主要內(nèi)容的發(fā)展軌跡, 指出立法的主要目標(biāo)和任務(wù): 一是構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系, 明確排污許可制與其他環(huán)境管理制度的關(guān)系; 二是完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)任務(wù); 三是強(qiáng)化排污單位主體責(zé)任, 加強(qiáng)排污許可制度的監(jiān)管與執(zhí)法, 厘清法律責(zé)任。
我國(guó)的排污許可制從產(chǎn)生到發(fā)展再到改革, 從地方探索到國(guó)家推廣, 從八項(xiàng)環(huán)境管理制度之一到固定污染源核心管理制度, 從單一要素到綜合許可, 從重點(diǎn)污染源到全覆蓋, 從一條原則規(guī)定到一部行政法規(guī), 這一路走來(lái)經(jīng)歷了30年?！杜盼墼S可管理?xiàng)l例》 自 2008 年第一次征求意見(jiàn), 至今也已 12 年, 真可謂 “ 千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”。
發(fā)展歷程
01排污許可制度立法的產(chǎn)生階段(1972—1989 年)
二十世紀(jì)七八十年代, 我國(guó)環(huán)境保護(hù)意識(shí)處于啟蒙時(shí)期, 在環(huán)境污染蔓延、 環(huán)境保護(hù)制度初步建設(shè)階段, 排污許可制度的前身———排污申報(bào)和排污許可證制度產(chǎn)生。
1.1產(chǎn)生階段排污許可制度的立法背景
20 世紀(jì) 70 年代, 我國(guó)處于短缺型經(jīng)濟(jì)時(shí)期, 人均GDP 僅 100 多美元, 是當(dāng)時(shí)世界上的貧困國(guó)家之一。1978 年改革開(kāi)放后, 我國(guó)處于中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方向探尋階段, 經(jīng)濟(jì)開(kāi)始發(fā)展, 隨之而來(lái)的是城鎮(zhèn)人口迅速增加, 環(huán)境污染開(kāi)始蔓延。
自 1972 年聯(lián)合國(guó)在斯德哥爾摩召開(kāi) “ 人類(lèi)環(huán)境會(huì)議” 后, 1973 年我國(guó)召開(kāi)了第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議, 出臺(tái)了 “ 全面規(guī)劃、合理布局、 綜合利用、 化害為利、依靠群眾、大家動(dòng)手、保護(hù)環(huán)境、 造福人民” 32 字方針, 開(kāi)啟了中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)。1978 年 《中華人民共和國(guó)憲法》 第 11 條規(guī)定 “ 國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源,防治污染和其他公害”, 第一次將 “ 保護(hù)環(huán)境和自然資源” 寫(xiě)入憲法。1979 年 《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法( 試行)》 頒布, 標(biāo)志著環(huán)保工作開(kāi)始邁上法制軌道。1983 年, 第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議提出了 “ 環(huán)境保護(hù)是現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)中的一項(xiàng)基本國(guó)策” 和 “ 同步發(fā)展方針”。隨后, 《水污染防治法》 ( 1984 年)、 《大氣污染防治法》 ( 1987 年) 等環(huán)境保護(hù)法律相繼出臺(tái)。1989 年, 第三次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上提出了環(huán)境保護(hù)三大政策和八項(xiàng)管理制度, “ 排污申報(bào)登記和排污許可證制度” 是八項(xiàng)管理制度之一, 而這一制度正是排污許可制度的前身。然而, 由于排污申報(bào)登記和排污許可證制度還處在探索過(guò)程中, 1989 年的 《環(huán)境保護(hù)法》 中并未對(duì)排污申報(bào)登記和排污許可證制度進(jìn)行規(guī)定。
1.2產(chǎn)生階段排污許可制度的立法過(guò)程
我國(guó)排污許可制最早萌芽于上海。1985 年 4 月 19 日通過(guò)的 《上海市黃浦江上游水源保護(hù)條例》 最早明確規(guī)定 “ 一切有廢水排入上述水域的單位應(yīng)在本條例生效后三個(gè)月內(nèi), 向所在區(qū)、 縣環(huán)境保護(hù)部門(mén)提出污染物排放申請(qǐng), 由環(huán)境保護(hù)部門(mén)按照污染物排放總量控制的要求進(jìn)行審核、 批準(zhǔn), 統(tǒng)一頒發(fā) 《排污許可證》 ”。這是我國(guó)第一部明確提出使用 “ 排污許可證” 管理的地方法規(guī), 標(biāo)志著我國(guó)排污許可制的產(chǎn)生。
1988 年 3 月 22 日發(fā)布的 《水污染物排放許可證管理暫行辦法》 ( 〔88〕 環(huán)水字第 111 號(hào)) 是第一部在國(guó)家層面規(guī)范排污許可證管理的規(guī)范性文件。該辦法第二條規(guī)定, “ 在污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上, 通過(guò)排污申報(bào)登記, 發(fā)放水污染物 《排放許可證》, 逐步實(shí)施污染物排放總量控制”。對(duì)超出排污總量控制指標(biāo)的排污單位, 設(shè)計(jì)了 《臨時(shí)排放許可證》, 用于限期削減污染物排放量。通過(guò)對(duì)比研究, 我們發(fā)現(xiàn)這一辦法中的許多理念與 30 年后今天的理念是一致的。
1989 年 7 月 12 日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了 《中華人民共和國(guó)水污染防治法實(shí)施細(xì)則》 ( 國(guó)家環(huán)境保護(hù)局令第 1 號(hào)), 第九條規(guī)定, “ 企業(yè)事業(yè)單位向水體排放污染物的, 必須向所在地環(huán)境保護(hù)部門(mén)提交 《排污申報(bào)登記表》。環(huán)境保護(hù)部門(mén)收到 《排污申報(bào)登記表》 后, 經(jīng)調(diào)查核實(shí), 對(duì)不超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及國(guó)家規(guī)定的企業(yè)事業(yè)單位污染物排放總量指標(biāo)的, 發(fā)給排污許可證” “ 對(duì)超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn), 或者超過(guò)國(guó)家規(guī)定的企業(yè)事業(yè)單位污染物排放總量指標(biāo)的, 應(yīng)當(dāng)限期治理, 限期治理期間發(fā)給臨時(shí)排污許可證” “ 新建、 改建、 擴(kuò)建的企業(yè)事業(yè)單位污染物排放總量指標(biāo), 應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)確定” “ 已建企業(yè)事業(yè)單位污染物排放總量指標(biāo), 應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、當(dāng)?shù)匚廴疚锱欧努F(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)、 技術(shù)條件確定” “ 排污許可證的管理辦法由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門(mén)另行制定”。這是排污申報(bào)與排污許可證制度首次寫(xiě)入部門(mén)規(guī)章。
1989 年, 排污許可制首次涉足大氣污染防治領(lǐng)域, 原國(guó)家環(huán)境保護(hù)局下發(fā)了 《排放大氣污染物許可證制度試點(diǎn)工作方案》, 分兩批組織 23 個(gè)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市及部分省轄市環(huán)保局開(kāi)展試點(diǎn)工作。
1.3產(chǎn)生階段排污許可制度在法規(guī)中的特點(diǎn)
在產(chǎn)生階段, 排污許可制度具有如下特點(diǎn): 一是我國(guó)排污許可制最早應(yīng)用于水污染防治領(lǐng)域, 然后延伸至大氣污染防治領(lǐng)域; 二是排污許可制最早僅與污染物排放總量控制制度相銜接, 后來(lái)變?yōu)榕c污染物排放總量控制制度和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度都銜接; 三是排污許可制與排污收費(fèi)制掛鉤; 四是對(duì)超標(biāo)和超總量的企業(yè)事業(yè)單位, 要求限期治理, 發(fā)放臨時(shí)排放許可證; 五是由于這一時(shí)期我國(guó)尚未制定 《行政許可法》, 因此沒(méi)有統(tǒng)一的行政許可規(guī)范。
02排污許可制度立法的發(fā)展階段(1990—2012 年)
20 世紀(jì) 90 年代到 21 世紀(jì)的前十幾年, 環(huán)境污染加劇, 是從規(guī)模治理階段到環(huán)保綜合治理階段, 排污許可制度在這一階段不斷探索和發(fā)展。
2.1發(fā)展階段排污許可制度的立法背景
這 20 多年間, 我國(guó)正處于大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的時(shí)期。經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng), 早期企業(yè)無(wú)序發(fā)展和后期重工業(yè)加快發(fā)展, 以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略上長(zhǎng)期缺乏對(duì)環(huán)境保護(hù)的綜合考慮和綜合決策等原因, 導(dǎo)致污染問(wèn)題全面爆發(fā), 給環(huán)境保護(hù)帶來(lái)了前所未有的壓力。這一時(shí)期, 人們一味追求GDP 的增長(zhǎng), 在思想認(rèn)識(shí)上普遍將經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于環(huán)境保護(hù)之前。雖然我國(guó)政府加大減排和治理力度, 但治理速度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上污染增長(zhǎng)的速度, 環(huán)境污染形勢(shì)嚴(yán)峻。
1992 年, 聯(lián)合國(guó)召開(kāi) “ 環(huán)境與發(fā)展大會(huì)”。會(huì)后, 中共中央、 國(guó)務(wù)院發(fā)布 《環(huán)境與發(fā)展十大對(duì)策》, 首次在中國(guó)提出實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。1995 年, 《中國(guó)二十一世紀(jì)議程》 制定了中國(guó)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃和措施。1996 年, 第四次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議召開(kāi), 國(guó)務(wù)院頒布 《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》, 提出 “ 嚴(yán)格把關(guān), 堅(jiān)決控制新污染” “ 限期達(dá)標(biāo), 加快治理老污染”。2006 年第六次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)提出, 要加快實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變, 即從重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)輕環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并重; 從環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步; 從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、 經(jīng)濟(jì)、 技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問(wèn)題。2007 年黨的十七大第一次明確提出建設(shè)生態(tài)文明的要求。2012 年黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入 “ 五位一體” 總體布局。
2.2發(fā)展階段排污許可制度的立法過(guò)程
自 1990 年起, 許多地市陸續(xù)制訂了專(zhuān)門(mén)的排放水污染物許可證的管理辦法。例如, 沈陽(yáng)市人民政府 1990 年制訂的 《 沈陽(yáng)市排放水污染物許可證管理暫行辦法》、 濟(jì)南市人民政府 1990 年制訂的 《濟(jì)南市排放水污染物許可證管理辦法》、 合肥市人民政府 1990 年制訂的《合肥市實(shí)施排放水污染物許可證管理暫行辦法》、 廈門(mén)市人民政府 1991 年制訂的 《廈門(mén)市水污染物排放許可證管理實(shí)施辦法》、 淄博市人民政府 1991 年制訂的《淄博市水污染物排放許可證管理暫行辦法》、 淮南市人民政府 1992 年制訂的 《淮南市水污染物排放許可證管理辦法》、 齊齊哈爾市人民政府 1992 年制訂的 《齊齊哈爾市排放水污染物許可證管理辦法》、 貴陽(yáng)市人民政府 1994 年制訂的 《貴陽(yáng)市大氣污染物排放許可證管理暫行辦法》 以及東莞市人民政府 1996 年制訂的 《東莞市水污染物排放許可證管理辦法》 等。
1996 年, 《水污染防治法》 中首次規(guī)定了排污申報(bào)登記制, 這是排污許可制的前身第一次寫(xiě)入法律。2000 年發(fā)布的 《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》 將發(fā)放排污許可證的條件從標(biāo)準(zhǔn)和總量都符合要求改為 “ 不超過(guò)排放總量控制指標(biāo)”。1999 年修訂的 《海洋環(huán)境保護(hù)法》 要求排放陸源污染物的單位必須申報(bào)。2000 年修訂的 《大氣污染防治法》 規(guī)定 “ 按照核定的主要大氣污染物排放總量核發(fā)主要大氣污染物排放許可證”。2001 年原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布 《淮河和太湖流域排放重點(diǎn)水污染物許可證管理辦法( 試行)》, 這是國(guó)家制定的第一部重點(diǎn)流域許可證專(zhuān)項(xiàng)規(guī)章。2003 年, 《行政許可法》 出臺(tái), 確立了行政許可制度。自此, 排污許可制度作為一項(xiàng)行政許可, 必須符合 《行政許可法》 的規(guī)定。2004 年原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局對(duì)唐山市、 沈陽(yáng)市、 杭州市、 武漢市、 深圳市、 銀川市發(fā)出 《關(guān)于開(kāi)展排污許可證試點(diǎn)工作的通知》, 開(kāi)展綜合排污許可證試點(diǎn), 開(kāi)始綜合許可的探索。2008 年 《水污染防治法》 規(guī)定 “ 國(guó)家試行排污許可制度”, 由此開(kāi)始, 排污申報(bào)和排放許可證制度改為排污許可制度。
2.3發(fā)展階段排污許可制度在法律中的特點(diǎn)
在發(fā)展階段, 排污許可制度具有如下特點(diǎn): 一是在法律依據(jù)上, 國(guó)家法律逐步寫(xiě)入排污申報(bào)制和排污許可制, 水污染物、 陸源污染物向海排放和大氣污染物的排放許可先后得到了國(guó)家法律和行政法規(guī)的確認(rèn)和規(guī)定, 試點(diǎn)地方也開(kāi)展了排污許可立法工作; 二是在推行范圍上, 在地方開(kāi)展了一系列試點(diǎn), 尚未在全國(guó)范圍推行; 三是在許可種類(lèi)上, 從針對(duì)水或大氣污染的單一許可開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)樘剿骶C合許可; 四是在許可對(duì)象上, 仍然只針對(duì)重點(diǎn)污染源, 許可事項(xiàng)只包含重點(diǎn)污染物排放。
發(fā)展階段的 20 多年來(lái), 排污許可制度發(fā)展緩慢, 1989 年 《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》 規(guī)定的 “ 排污許可證的管理辦法由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門(mén)另行制定” 始終沒(méi)有落實(shí)。2008 年, 原國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布了 《關(guān)于征求< 排污許可證管理?xiàng)l例>( 征求意見(jiàn)稿) 意見(jiàn)的函》, 至今已經(jīng) 12 年時(shí)間, 可見(jiàn) 《排污許可管理?xiàng)l例》 制定過(guò)程的曲折與漫長(zhǎng)。
03排污許可制度立法的改革階段(2013—2019 年)
黨的十八大以后, 生態(tài)文明建設(shè)被納入 “五位一體” 總體布局, 提高到前所未有的高度。環(huán)境管理的目標(biāo)從以管控污染物總量為主, 向以改善環(huán)境質(zhì)量為主轉(zhuǎn)變。
3.1改革階段排污許可制度的立法背景
2013—2016 年, 我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持中高速增長(zhǎng), 國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng) 7. 2%, 高于同期世界 2. 6%和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體 4%的平均增長(zhǎng)水平。2017 年之后, 中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代, 我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也進(jìn)入了新時(shí)代, 基本特征就是我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展 階段。生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、 負(fù)重前行的關(guān)鍵期, 已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅(jiān)期, 也到了有條件有能力解決突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的窗口期。
作為生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)關(guān)鍵制度, 排污許可制度受到前所未有的重視, 大量的中央和國(guó)家文件開(kāi)始提出完善排污許可制度的要求, 排污許可制逐步成為固定污染源的核心環(huán)境管理制度。2013 年, 黨的十八屆三中全會(huì)要求加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系, 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》 明確規(guī)定“ 完善污染物排放許可制”。2015 年, 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》 在 “ 完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度” 一節(jié)中規(guī)定, “ 建立嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度。完善污染物排放許可證制度, 禁止無(wú)證排污和超標(biāo)準(zhǔn)、 超總量排污”。2015 年,《生態(tài)文明體制改革總體方案》 單獨(dú)設(shè)立 “ 完善污染物排放許可制” 一節(jié), 規(guī)定 “ 盡快在全國(guó)范圍建立統(tǒng)一公平、 覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制, 依法核發(fā)排污許可證, 排污者必須持證排污, 禁止無(wú)證排污或不按許可證規(guī)定排污”。2016 年, 《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》 提出 “ 推進(jìn)多污染物綜合防治和統(tǒng)一監(jiān)管, 建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制, 實(shí)行排污許可 ‘ 一證式’ 管理”。2018 年 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》 提出, “ 加快推行排污許可制度, 對(duì)固定污染源實(shí)施全過(guò)程管理和多污染物協(xié)同控制, 按行業(yè)、 地區(qū)、 時(shí)限核發(fā)排污許可證, 全面落實(shí)企業(yè)治污責(zé)任, 強(qiáng)化證后監(jiān)管和處罰” “ 2020 年, 將排污許可證制度建設(shè)成為固定源環(huán)境管理核心制度, 實(shí)現(xiàn) ‘ 一證式’ 管理”。2019 年, 《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的若干重大問(wèn)題的決定》 規(guī)定, “ 構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系”, 再次確認(rèn)了排污許可制的核心地位, 并要求建立監(jiān)管制度體系。
3.2改革階段排污許可制度的立法過(guò)程
黨的十八大后, 排污許可管理制度法治化成為排污許可制度改革的重要內(nèi)容, 逐步形成了排污許可管理法律體系。
排污許可制度法律體系圖
2014 年修訂的 《環(huán)境保護(hù)法》 第 45 條規(guī)定, “ 國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度。實(shí)行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照排污許 可證的要求排放污染物; 未取得排污許可證的, 不得排放污染物”, 并規(guī)定對(duì) “ 違反法律規(guī)定, 未取得排污許可證排放污染物, 被責(zé)令停止排污, 拒不執(zhí)行的” 但尚不構(gòu)成犯罪的, 處以拘留。這是我國(guó)第一次在 《環(huán)境保護(hù)法》 中確立排污許可管理制度。2015 年修訂的 《大氣污染防治法》 第 19 條規(guī)定了大氣污染領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)取得排污許可證的范圍, 并明確規(guī)定 “ 排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定”, 這也是 《排污許可管理?xiàng)l例》 的直接立法依據(jù), 此外還明確了對(duì) “ 未依法取得排污許可證排放大氣污染物的” 采取按日連續(xù)處罰; 2017 年修訂的 《水污染防治法》 不僅規(guī)定了水污染領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)取得排污許可證的范圍和處罰, 還規(guī)定了對(duì) “ 實(shí)行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者” 的監(jiān)測(cè)要求以及主體責(zé)任。
2016年11月, 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的 《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》 是對(duì)完善控制污染物排放許可制度、 實(shí)施企事業(yè)單位排污許可證管理的總體部署和系統(tǒng)安排, 推動(dòng)了排污許可管理制度改革, 為 《排污許可管理?xiàng)l例》 的制定指明了方向。2016 年 12 月, 原環(huán)境保護(hù)部頒布的 《關(guān)于印發(fā)<排污許可證管理暫行規(guī)定>的通知》 ( 環(huán)水體 〔2016〕 186 號(hào)) 規(guī)定了排污許可證的核發(fā)與實(shí)施。2017 年 6 月, 原環(huán)境保護(hù)部通過(guò)了 《固定污染源排污許可分類(lèi)管理名錄( 2017 年版)》, 為有序發(fā)放排污許可證明確了發(fā)放范圍與時(shí)限。2017 年 11 月, 原環(huán)境保護(hù)部通過(guò)了 《排污許可管理辦法( 試行)》, 這一辦法是根據(jù)中央文件和法律要求, 在 《排污許可證管理暫行規(guī)定》 的基礎(chǔ)上對(duì)排污許可管理制度進(jìn)行完善, 對(duì)完成 《 控制污染物排放許可制實(shí)施方案》 提出的“ 到 2020 年, 完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作” 起到有力推進(jìn)作用。2019 年 12 月, 生態(tài)環(huán)境部審議通過(guò)了 《 固定污染源排污許可分類(lèi)管理名錄(2019 版)》, 相較于 2017 版, 有兩大變化: 一是擴(kuò)大了管理范圍, 增加了登記管理類(lèi); 二是刪除了行業(yè)發(fā)放時(shí)限要求。
3.3改革階段排污許可制度立法在法律中的特點(diǎn)
在改革階段, 排污許可制度具有如下特點(diǎn): 一是在法律依據(jù)方面, 國(guó)家多部法律確立了排污許可管理制度的法律地位, 中共中央和國(guó)務(wù)院的文件確立了排污許可制作為固定污染源管理核心制度的地位, 并要求建立排污許可管理制度體系; 二是在推行范圍上, 在全國(guó)范圍統(tǒng)一推行, 地方開(kāi)展的排污許可證工作要根據(jù)國(guó)家發(fā)證的時(shí)間安排, 逐步變更為按照國(guó)家規(guī)定統(tǒng)一發(fā)放排污許可證; 三是在許可種類(lèi)上, 確定為主要針對(duì)排放水和大氣污染物的綜合許可; 四是在許可對(duì)象上, 由只針對(duì)重點(diǎn)污染源擴(kuò)展為重點(diǎn)管理的排污單位和簡(jiǎn)化管理的排污單位, 按行業(yè)分步推進(jìn); 五是在制度銜接上, 不僅銜接了污染物排放總量控制制度和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度, 還銜接了環(huán)境監(jiān)測(cè)、 環(huán)境執(zhí)法等制度; 六是在監(jiān)管要求上, 嚴(yán)格規(guī)定無(wú)證不得排污。
04《排污許可管理?xiàng)l例》 的目標(biāo)要求
排污許可制在我國(guó)歷經(jīng)了 30 年的探索, 按照中共中央和國(guó)務(wù)院的部署, 根據(jù)有關(guān)法律要求, 制定 《排污許可管理?xiàng)l例》 是一項(xiàng)十分急迫的任務(wù), 這將是我國(guó)第一部專(zhuān)門(mén)規(guī)定排污許可管理的行政法規(guī)。在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)下, 這部行政法規(guī)對(duì)打好打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)具有重要推進(jìn)作用, 主要需要完成以下目標(biāo)和要求:
一是構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系, 明確排污許可制與其他環(huán)境管理制度的關(guān)系。
根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的需要, 我國(guó)已經(jīng)建立了一系列環(huán)境管理制度。《排污許可管理?xiàng)l例》 最重要的任務(wù)就是要將排污許可制度打造為固定污染源管理的核心制度, 并構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)督管理制度體系。這就要求排污許可制除了發(fā)揮核心作用以外, 還要與有關(guān)環(huán)境管理制度互相銜接。制度體系的總體設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)為: 環(huán)境影響評(píng)價(jià)、 污染物排放總量控制制度、 排放標(biāo)準(zhǔn)、 環(huán)境監(jiān)測(cè)和可行技術(shù)等制度作為發(fā)放排污許可證的前提條件; 監(jiān)督監(jiān)測(cè)和環(huán)境執(zhí)法制度應(yīng)當(dāng)依據(jù)排污許可證記載的標(biāo)準(zhǔn)、 總量和環(huán)境管理要求, 對(duì)排污單位進(jìn)行監(jiān)督和管理; 環(huán)境統(tǒng)計(jì)和污染源排放清單制度以排污單位或排污許可證的執(zhí)行報(bào)告有關(guān)數(shù)據(jù)為依據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)或制定清單; 而信息公開(kāi)制度則應(yīng)當(dāng)貫穿排污許可證發(fā)放前、 中、 后的全過(guò)程。上述固定污染源的環(huán)境管理制度將以排污許可制為核心, 形成一套完整的制度體系。
二是完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)任務(wù)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看, 無(wú)論是歐盟還是美國(guó), 排污許可制都是針對(duì)污染影響達(dá)到一定程度的部分行業(yè)的污染項(xiàng) 目進(jìn)行的, 歐盟二十幾個(gè)國(guó)家實(shí)施了排污許可制幾十年, 也只發(fā)放了 5 萬(wàn)~ 6 萬(wàn)張工業(yè)排放許可證。也就是說(shuō), 排污許可制度在其他國(guó)家尚未有覆蓋所有固定污染源的經(jīng)驗(yàn)。覆蓋所有固定污染源就意味著要將排污許可制的管理范圍擴(kuò)大到全部排污單位, 對(duì)于我國(guó)這樣大體量、 工業(yè)也比較發(fā)達(dá)的國(guó)家來(lái)說(shuō), 這項(xiàng)任務(wù)十分艱巨, 要在 2020 年完成更是難上加難。要推進(jìn)這項(xiàng)任務(wù)的完 成, 《排污許可管理?xiàng)l例》 不僅采取分級(jí)管理制, 還采 取逐步推進(jìn)的方式, 一方面對(duì)排污單位實(shí)施重點(diǎn)管理和 簡(jiǎn)化管理, 另一方面對(duì)污染物產(chǎn)生量、 排放量和對(duì)環(huán)境 的影響程度都很小的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者,采取填報(bào)排污登記表的方式, 不需要申請(qǐng)取得排污許可證。這也就是說(shuō), 我國(guó)排污許可制是排污許可證加排污登記制, 根據(jù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求和治理進(jìn)展情況, 不斷調(diào)整需要申領(lǐng)排污許可證排污單位的范圍, 不用申領(lǐng)排污許可證的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者通過(guò)登記程序 納入排污管理范圍, 實(shí)現(xiàn)固定污染源全覆蓋。
三是強(qiáng)化排污單位主體責(zé)任, 加強(qiáng)排污許可制度的監(jiān)管與執(zhí)法, 厘清法律責(zé)任。對(duì)于當(dāng)前政府承擔(dān)過(guò)多監(jiān)管責(zé)任的 “ 保姆式” 環(huán)境監(jiān)管問(wèn)題, 《排污許可管理?xiàng)l例》 要強(qiáng)化排污單位的主體責(zé)任, 應(yīng)當(dāng)由排污單位承擔(dān)起相應(yīng)的排污管理責(zé)任, 應(yīng)當(dāng)專(zhuān)章規(guī)定規(guī)范化污染物排放口的要求, 污染排放的監(jiān)測(cè)、 記錄、 報(bào)告以及信息公開(kāi)的責(zé)任; 對(duì)于 《排污許可管理辦法( 試行)》 中缺乏監(jiān)督執(zhí)法規(guī)定的問(wèn)題, 《排污許可管理?xiàng)l例》 應(yīng)當(dāng)專(zhuān)章對(duì)監(jiān)督檢查和執(zhí)法進(jìn)行規(guī)定; 對(duì)于 《排污許可管理辦法( 試行)》 法律責(zé)任條款規(guī)定太少的問(wèn)題, 《排污許可管理?xiàng)l例》 應(yīng)當(dāng)對(duì)所有違反排污許可有關(guān)規(guī)定的情形一一對(duì)應(yīng)設(shè)置罰則, 厘清法律責(zé)任, 規(guī)定過(guò)罰相當(dāng)?shù)奶幜P。
