×
? ? 和2013年以前的BOT及特許經(jīng)營主要為單體項目不同，此輪PPP涌現(xiàn)出許多綜合捆綁打包PPP項目。捆綁類PPP項目涉及的合作內(nèi)容多元、績效考核標(biāo)準(zhǔn)多樣、付費機制復(fù)雜，因此其項目在前期可行性論證上應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注子項目之間的關(guān)聯(lián)性問題。
? ? 原則上，同類項目或上下游環(huán)節(jié)項目進行打包，能更順利落地;相反，無關(guān)聯(lián)度的捆綁打包，則可能導(dǎo)致很難找到合適的社會資本、績效考核難以操作、付費機制不易理順。我們對于非關(guān)聯(lián)打包有過批評。
? ? 項目捆綁的幾種情形
? ? 我們對財政部PPP綜合信息平臺中環(huán)保PPP進行分析，將捆綁類環(huán)保PPP項目歸為以下幾種情形。
? ? 1.同一類項目整體打包
? ? 比如，單個村鎮(zhèn)污水處理項目體量較小，單位運營成本高，很難吸引投資人，如將多個相鄰的村鎮(zhèn)污水項目進行打包，則整體上有更好的吸引力。
? ? 例如，財政部PPP示范項目——福建省龍巖市4個縣(區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項目，將龍巖市新羅區(qū)、永定區(qū)、連城縣和武平縣4個縣(區(qū))的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠及配套管網(wǎng)捆綁打包實施，共涉及31個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，污水處理總規(guī)模約11萬噸/日，配套管網(wǎng)總長約190千米，項目總投資約6.72億元。
? ? 2.上下游環(huán)節(jié)的子項目打包
? ? 比如將城市道路清掃保潔、垃圾收運到垃圾處理這些環(huán)節(jié)整體打包為一個PPP項目，以便政府全流程監(jiān)管，也有利于中標(biāo)社會資本做全做強產(chǎn)業(yè)鏈。以財政部PPP示范項目——河北省滄州市下屬河間市環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化項目為例，該項目一體化管理，提高河間市的整體市容市貌。
? ? 項目包括河間市環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化和生活垃圾填埋場市場化兩個部分，其基本情況如下：前者為城區(qū)及周邊村莊的道路清掃保潔、生活垃圾的收運、公共廁所的管理和保潔，以及糞便抽運、垃圾中轉(zhuǎn)站的運營管理、冬季除雪鏟冰和各項應(yīng)急保障;后者為第一生活垃圾填埋場的運營和未來第二生活垃圾填埋場的市場化運營。
? ? 3.鄰近子項目打包
? ? 以南寧市竹排江上游植物園段(那考河)流域治理PPP項目為例。該項目實際包括河道整治工程、河道截污工程、河道生態(tài)工程、沿岸景觀工程、污水廠建設(shè)工程、海綿城市示范工程、信息監(jiān)控工程7個子項目。
? ? 這些子項目在分布上鄰近，且存在直接或間接的關(guān)聯(lián)，如污水治理與河道截污、河道生態(tài)等密切相關(guān)，污水運營不正常將影響整個河道的治理效果和生態(tài)環(huán)境。
? ? 4.關(guān)聯(lián)度弱甚至“拉郎配”的項目打包
? ? 這種情況在PPP規(guī)范政府付費類項目之后更多出現(xiàn)。比如華北某園區(qū)污水處理PPP項目，捆綁了園區(qū)多條道路工程。又如PFI模式之下有些水環(huán)境綜合治理項目，將黑臭水體治理、園林景觀、收費公園等捆綁在一起，有刻意做成可行性缺口補助類項目而逃離政府付費類規(guī)范管理的嫌疑。我們認(rèn)為這種操作稀釋了項目的核心邏輯，不利于項目的實施落地。
? ? 以上4種捆綁的情形，在環(huán)保實操中普遍存在。但每一種情形下的捆綁PPP項目，實施落地會呈現(xiàn)很大的差異。其中原因，則在于子項目之間是否高度關(guān)聯(lián)。
? ? 高度關(guān)聯(lián)也可能影響打包類項目實施
? ? 以西南某地“一水兩污”打包PPP項目為例。該項目將當(dāng)?shù)囟鄠€縣市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自來水及供水管網(wǎng)、污水處理廠及污水管網(wǎng)、垃圾中轉(zhuǎn)站及垃圾處理廠、垃圾滲濾液處理設(shè)施打包，涉及當(dāng)?shù)囟鄠€縣市的近百個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，投資額近50億元。但項目多次招標(biāo)均因參與的企業(yè)不足法定人數(shù)而終止。
? ? 究其原因，主要在于項目表面有關(guān)聯(lián)度(供水與污水處理是上下游、污水處理和垃圾處理同為污染治理)，但面臨涉及區(qū)縣多導(dǎo)致難以協(xié)調(diào)、主管部門不同導(dǎo)致不好統(tǒng)籌、項目類型有別而績效考核難、綜合性太強導(dǎo)致付費機制不順等問題。能夠同時具備參與多種類型項目實施的社會資本畢竟是少數(shù)，而為拿項目臨時組建的聯(lián)合體也很難避免利益協(xié)調(diào)，合作陷入“聯(lián)而不合”、互相扯皮的局面。
? ? 對于“拉郎配”式的無關(guān)聯(lián)項目捆綁，雖在理論上有“肥瘦搭配”的說法，但實操中遇到的問題恐怕會多到無法招架。因此，項目捆綁應(yīng)謹(jǐn)慎為好，高度關(guān)聯(lián)是打包的前提條件之一，最佳結(jié)果應(yīng)該是達到集成績效。
? ? PPP捆綁打包的趨勢
? ? ——以安康水環(huán)境項目為例
? ? 1.水環(huán)境項目趨向“大捆綁”，要求社會資本有很強的綜合運營能力
? ? 安康中心城區(qū)水環(huán)境PPP項目(下稱“安康水環(huán)境項目”)包括14個子項目，覆蓋供水、排水/污水處理、管網(wǎng)、污泥處理等多個領(lǐng)域，且子項目之間存在直接關(guān)聯(lián)。顯然，逐個子項目設(shè)計為PPP進行操作的話，流程煩瑣、主體眾多、考核復(fù)雜，如能一次性擇優(yōu)選擇專業(yè)的社會資本方，則有助于本區(qū)域整體水務(wù)及水環(huán)境業(yè)務(wù)的統(tǒng)籌監(jiān)管、績效考核和依效付費。
? ? 2.社會資本業(yè)務(wù)走向多元化，組成聯(lián)合體參與團隊作戰(zhàn)
? ? 水環(huán)境綜合治理項目捆綁的類型、子項目數(shù)量越多，對社會資本的能力要求也就越高。在不少類似PPP項目上，多方社會資本方組成聯(lián)合體投標(biāo)的情況很常見，因為此類項目并非一兩家社會資本方能夠承接的綜合性很強的項目。
? ? 我們注意到，個別PPP項目，聯(lián)合體竟然有5～6家單位，包括設(shè)計單位、污水處理單位、園林綠化單位、財務(wù)投資人等。聯(lián)合體成員眾多，在PPP合同前期貌似形成利益共同體，但實際實施過程中利益關(guān)系復(fù)雜、出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)的可能性極大。這種局面，對于實施業(yè)務(wù)多元化戰(zhàn)略的社會資本而言，具有一定的優(yōu)勢。
? ? 3.項目付費機制復(fù)合化，對社會資本績效考核的難度加大
? ? 子項目性質(zhì)不同，付費自然不一樣。安康水環(huán)境項目中，項目公司通過污水處理費收入、污泥處置費收入、供水服務(wù)費收入，以及政府提供的可行性缺口補貼(準(zhǔn)經(jīng)營性項目)和可用性服務(wù)費、養(yǎng)護服務(wù)費(非經(jīng)營性項目)獲得項目收益。
? ? 中標(biāo)價是：首年供水單價1.72元/噸;首年污水處理單價2.89元/噸;可用性服務(wù)費為15 399萬元。與此相對應(yīng)，此類項目績效考核難度明顯加大，每個方面的運營效果都可能影響付費比例及付費金額。
? ? 4.地方政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)綜合化，對政企雙方合作是極大考驗
? ? 項目綜合性強，政府雖在前期PPP流程及招采社會資本方面比逐個運作省時、省力，但后期建設(shè)運營監(jiān)管的工作量、實操難度將加大。如安康水環(huán)境項目涉及供水、污水及污泥等領(lǐng)域，具體有新建、提標(biāo)改造、遷建等多種性質(zhì)，并非每個單項績效考核標(biāo)準(zhǔn)達標(biāo)就大功告成。這意味著地方政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)也將是綜合性的、系統(tǒng)性的，對實施機構(gòu)的監(jiān)管能力有更高的要求。
? ? E20環(huán)境平臺對包括財政部PPP示范項目在內(nèi)的項目實施落地情況跟蹤發(fā)現(xiàn)，PPP合同對績效考核、監(jiān)管機制等多為原則性約定，缺乏績效考核管理辦法和實施細(xì)則。在項目建設(shè)期結(jié)束、進入運營期前，相關(guān)辦法和細(xì)則未明確，政府和社會資本之間將難以操作。因此，對于水環(huán)境綜合治理項目，地方政府和中標(biāo)社會資本應(yīng)對PPP績效考核及依效付費等事項進行細(xì)化、綜合和具體化，方能可用、好用。
