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? ? 截至2016年3月底，財政部搭建的PPP綜合信息平臺收錄各地擬以PPP模式招商的項目7721個，總投資約8.8萬億元，涵蓋了19個主要經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域。3年來PPP發(fā)展迅速，項目落地也在加速推進(jìn)。國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員孟春指出，環(huán)保產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)在正在邁向政府與社會資本合作發(fā)展的一個新起點。
? ? PPP(政府和社會資本合作)改革在中國用3年走完國外二三十年的發(fā)展歷程。
? ? 截至2016年4月底，全國入庫的PPP項目達(dá)到8042個，總投資達(dá)9.3萬億元，PPP項目覆蓋也由5個行業(yè)擴大到13個行業(yè)。在快速發(fā)展的同時，PPP模式也面臨著融資難、缺少退出機制等難題待解。
? ? 深耕環(huán)保產(chǎn)業(yè)多年的資深人士左志認(rèn)為，企業(yè)的參與印證了PPP快速發(fā)展的勢頭。同樣是參與政府項目，以前BT(建設(shè)-轉(zhuǎn)交)形式有一些項目會出現(xiàn)地方政府不能正常履約付款，現(xiàn)在PPP模式改變了這種狀況。左志介紹說。
? ? 而在財政部PPP中心主任焦小平看來，之所以呈現(xiàn)這樣的發(fā)展態(tài)勢，根本原因是改革釋放了市場活力，打破了壟斷，引進(jìn)了競爭。2013年之前PPP在中國主要滿足政府投資不足等問題，此后的新型PPP則是一種市場化、社會化的公共產(chǎn)品供給管理模式。
? ? 當(dāng)前，中國推進(jìn)PPP還是以示范為主。焦小平介紹說，2014年到2016年，通過示范探索出一條新模式，從當(dāng)時僅僅5個行業(yè)覆蓋到目前13個行業(yè)，社會資本的取向上也以交通領(lǐng)域、市政領(lǐng)域和環(huán)境領(lǐng)域居多，和當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程完全吻合。同時，焦小平強調(diào)說，政府在改革中需要探索職能轉(zhuǎn)變，更多地發(fā)揮規(guī)則制定、優(yōu)化市場環(huán)境的作用，使得PPP改革在中國長期建立起統(tǒng)一、規(guī)范、透明、高效的機制。
? ? 第三批PPP明確收入治污項目
? ? 更為利好的消息是，興起的政府購買服務(wù)模式正受到眾多環(huán)保機構(gòu)的關(guān)注。環(huán)保部規(guī)劃財務(wù)司投資處副處長杜會杰指出，近期我國20部委即將聯(lián)合印發(fā)第三批PPP項目組織申報通知，初步定于7月開始申報，而本次，業(yè)界強烈關(guān)注的大氣、水污染治理等項目種類也將包含其中。業(yè)內(nèi)認(rèn)為，由于公益屬性明確、補貼標(biāo)準(zhǔn)清晰，環(huán)保屬性PPP項目對企業(yè)吸引力更強，或?qū)⒏淖円酝Ｊ街忻褓Y參與度低的尷尬。
? ? 環(huán)保部污染防治司副巡視員陳永清就曾透露，環(huán)保部正謀劃聯(lián)合財政部一道，采取PPP模式打包實施一批水十條重大項目。
? ? 此前國家發(fā)布的兩批PPP項目更多側(cè)重道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對環(huán)保領(lǐng)域涉及較少，新一輪項目規(guī)劃若能重點關(guān)注，可以說是填補了空白，首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究所所長陳及介紹說，因為大氣、污水治理等項目的公益屬性、建設(shè)迫切程度更明顯，罰款及補貼標(biāo)準(zhǔn)更有依據(jù)，盈利前景也更可觀，這意味著對非公資金具有較大吸引力，或?qū)⒏淖円酝鵓PP模式中政府一頭熱的尷尬。
? ? 除環(huán)保PPP項目的進(jìn)展之外，杜會杰還透露了社會資本格外關(guān)注的大氣、水污染治理專項資金的最新部署。杜會杰介紹，前三年我國大氣污染防治專項資金累計投入了250余億元，今年這一項目將計劃投入111億元;而對于水污染治理專項資金，去年我國形成的規(guī)模是130億元，2016年將達(dá)到140億元。
? ? 人為市場壁壘及融資難問題突出
? ? 但發(fā)展迅猛的PPP市場，卻仍舊難掩民間投資增速下滑。據(jù)公開資料，2016年1至4月，民間投資增長5.2%，增速比一季度回落0.5個百分點，比全部投資增速低5.3個百分點;占全部投資的比重為62.1%，比去年同期下降3.2個百分點。
? ? 根據(jù)環(huán)境商會的調(diào)研，環(huán)保行業(yè)民間投資增速下滑主要有三個原因。首先，行業(yè)市場壁壘難破除。目前主要存在兩種形式的人為市場壁壘：一種是地方保護主義的壁壘，如外地企業(yè)取得當(dāng)?shù)丨h(huán)保項目投標(biāo)資格的程序繁瑣、涉及部門眾多，時間成本和資金成本相對本地企業(yè)有很大地增加。另一種是針對企業(yè)身份的壁壘，有些地方政府出于某些因素在項目操作中出現(xiàn)暗示甚至命令，要求優(yōu)先考慮國有企業(yè)，造成了環(huán)保項目中企業(yè)身份的壁壘。
? ? 其次，風(fēng)險分擔(dān)機制不健全。環(huán)保行業(yè)民間投資項目以PPP項目為主，其實施過程中面臨的政策風(fēng)險、法律風(fēng)險遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過經(jīng)濟風(fēng)險、項目建設(shè)風(fēng)險，而雙方的風(fēng)險分配爭議較大。
? ? 此外，很多民營環(huán)保企業(yè)多為中小企業(yè)，但中小企業(yè)融資難、成本高。據(jù)不完全統(tǒng)計，2015年各地陸續(xù)公布和推介的PPP項目超過4000個，總投資達(dá)到5萬億元，僅依靠企業(yè)自有資金難以為繼。
? ? 環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目存在初始投資大及建設(shè)周期長的特點，前期融資需求迫切。國家發(fā)改委、財政部及金融機構(gòu)制定了較多綠色金融政策，但普遍缺乏操作性。全國工商聯(lián)環(huán)境商會執(zhí)行秘書長馬輝分析，除了國企和上市環(huán)保公司外，多數(shù)環(huán)保民營企業(yè)相對其它傳統(tǒng)行業(yè)規(guī)模小，抵押擔(dān)保能力不足。
? ? 回報機制亟待完善
? ? 但不可否認(rèn)的是，在政府轉(zhuǎn)變政府職能和管理方式的大背景下，大力引進(jìn)民間資本進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域，優(yōu)勢自不待言。
? ? 同時，環(huán)保項目既然具有公益性，就需要共同推進(jìn)，形成合力。地方政府如果有信心推進(jìn)環(huán)保PPP項目落地，就要動員政府各部門共同實施。環(huán)保部規(guī)劃院PPP中心主任逯元堂提出，涉及資源組合開發(fā)，涉及與有收益項目的捆綁實施，涉及公益性環(huán)保而沒有穩(wěn)定投資回報機制的問題，都需要政府職能機構(gòu)出面協(xié)調(diào)解決。
? ? 在推進(jìn)PPP項目時，無論是政府付費還是使用者付費，目前都還存在機制不健全的問題，僅靠任何一方都是不可取的。
? ? 對此，逯元堂在長期的市場調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，使用者苦于沒有標(biāo)準(zhǔn)，而政府財政又不能持續(xù)付費推進(jìn)PPP，那么就需要創(chuàng)新。一方面是項目打捆實施，這包括了上下游、廠網(wǎng)一體、供排水一體等組合。在城市開發(fā)的過程中，也可以采取區(qū)域項目打包集中整治，通過規(guī)模化來降低環(huán)保企業(yè)、市場主體的施工成本。
? ? 另外，還可以嘗試資源組合開發(fā)模式，例如河道治理，可以和旅游資源項目結(jié)合起來，通過有收益的項目，彌補公益性質(zhì)的環(huán)保項目。這些探索性做法，都能從一定程度上促進(jìn)環(huán)保PPP項目的落地，解決項目缺乏穩(wěn)定投資回報的機制性問題。
? ? 環(huán)保PPP任重而道遠(yuǎn)，但是要想推進(jìn)項目盡快落地，需要環(huán)保企業(yè)、銀行、政府通力合作，推出可行性機制，完善各項政策，這些已成共識。
