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? ? 隨著農村經(jīng)濟的快速發(fā)展，農村生活污水和垃圾處理成為人們普遍關注的現(xiàn)實問題，但現(xiàn)有的農村生活污水和垃圾處理模式難以解決農村的環(huán)境污染問題。本文主要就我國農村目前亟待解決的生活污水和垃圾處理PPP模式進行探討，以期拋磚引玉，推動該類項目的實踐操作。
? ? 一、農村生活污水和垃圾處理現(xiàn)狀
? ? 我國很早就提出了農村生活垃圾村收集、鎮(zhèn)轉運、縣處理的垃圾收集處理思路，但由于地方財政難以支撐這么龐大的垃圾處理系統(tǒng)工作，至今只有縣城及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的垃圾得到轉運處理。農村污水處理同垃圾處理一樣，最好的也只延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。大部分地區(qū)垃圾就地焚燒或亂堆亂放，垃圾和污水靠下雨沖入河流，造成河流和大氣污染。
? ? 一、農村生活污水和垃圾處理現(xiàn)狀
? ? 1.農村基礎環(huán)保設施滯后，管理體系缺乏
? ? 由于農村區(qū)域特點，農村生活污水、垃圾處理技術與城市有較大差異，與城鎮(zhèn)污水處理廠處理規(guī)模相比，農村生活污水處理設施的處理規(guī)模大多數(shù)在幾百噸左右，無法形成規(guī)模效益，且農村人口居住分散，污水收集困難，并由于特定歷史和經(jīng)濟條件下形成獨特的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構，加之農業(yè)廢棄物排放量巨大，超過了環(huán)境承納能力，基層政府提供農村環(huán)?；A設施建設嚴重不足，缺乏有效的公共服務投融資機制和政策等管理體系，絕大多數(shù)鄉(xiāng)村基本沒有能力單獨建設和管理污水處理設施。
? ? 2.單純依靠政府投入，資金不足
? ? 農村生活污水、垃圾處理設施屬于公共基礎設施，政府具有建設的主導責任。但農村地廣人稀，污水、垃圾等基礎設施建設和管護資金投入較大，單純依靠政府投入，渠道單一，尤其一些農業(yè)縣，財力相對薄弱，政府投入經(jīng)費明顯不足。
? ? 3.農村宣傳教育不夠深入
? ? 受人力、資金條件限制，環(huán)境污染宣傳教育還沒有真正深入到農村。基層干部環(huán)保法制觀念薄弱，注重發(fā)展輕視環(huán)境保護，加之農民學歷偏低，意識不到環(huán)境保護的重要性，依法維權意識薄弱，對生活污水、垃圾處理的環(huán)境危害認識不足，日常生產(chǎn)、生活缺乏指導學習資料，難以適應新農村建設的需要。
? ? 三、PPP模式的應用及創(chuàng)新模式選擇
? ? 1.PPP模式的應用
? ? PPP模式即政府和社會資本合作。財政部于2014年5月正式設立了政府與社會資本合作的工作領導小組，PPP模式進入規(guī)范化軌道。近年來，PPP模式已經(jīng)在高速公路、軌道建設、水力發(fā)電等方面取得了不錯的應用成效。2017年7月1日，財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、農業(yè)部和環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建〔2017〕455號)指出，擬對政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式。
? ? 2.PPP創(chuàng)新模式選擇
? ? 根據(jù)我國政策要求，農村基礎設施建設運作模式有以下3種：
? ? （1）政府傳統(tǒng)建設模式
? ? 對于財力比較充裕的地區(qū)，政府通過招投標方式，選擇施工建設方，由政府財政出資完成農村生活污水、垃圾處理等基礎設施建設，后由政府自行運營或委托運營。該模式要求政府具有充裕的財政資金，用于安排建設，同時要求政府具有較高專業(yè)技術能力或運營管理能力，從技術和管理上，滿足農村生活污水、垃圾處理運營的需要。但就目前基層財力現(xiàn)狀而言，無疑是紙上談兵。
? ? （2）政府購買服務模式
? ? 政府購買服務，是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。根據(jù)《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》(財預〔2017〕87號)的要求，嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目，因此購買服務應嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項，列入政府購買服務指導性目錄。而生活污水和垃圾處理屬于市政工程，不在政府購買服務指導性目錄中。
? ? （3）PPP模式
? ? 國務院辦公廳《關于創(chuàng)新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》(國辦發(fā)〔2017〕17號)指出，支持各地通過政府和社會資本合作模式，引導社會資本投向農村基礎設施領域?！掇r村人居環(huán)境整治三年行動方案》指出，鼓勵各類企業(yè)積極參與農村人居環(huán)境整治項目，規(guī)范推廣PPP模式，通過特許經(jīng)營等方式吸引社會資本參與農村垃圾污水處理項目。
? ? 四、案例分析
? ? 本文針對以上3種模式，依據(jù)財政部政府和社會資本合作中心平臺管理庫“常州市武進區(qū)農村分散式生活污水處理工程(一期)PPP項目”為例，對不同模式下的物有所值進行分析。
? ? 1.案例概況
? ? 本工程涉及對常州市武進區(qū)下轄的徨里鎮(zhèn)、嘉澤鎮(zhèn)、禮嘉鎮(zhèn)、洛陽鎮(zhèn)、前黃鎮(zhèn)、雪堰鎮(zhèn)和牛塘鎮(zhèn)7個建制鎮(zhèn)、602個自然村進行生活污水收集與處理，受益戶數(shù)為36752戶；其中一期工程涉及215個自然村，受益戶數(shù)為15074戶。投資估算總額為24321.01萬元，其中建設投資費用23862.19萬元，建設期貸款利息458.82萬元。擬采用PPP模式，進行特許經(jīng)營合作，共同組建成立項目公司負責項目建設及運營管理，并在合作期末移交給政府。
? ? 2.物有所值(VfM)分析
? ? 根據(jù)本項目特點，不適宜采用政府購買服務模式。
? ? 武進區(qū)財政局根據(jù)《關于印發(fā)的通知》(財金〔2015〕167號)文件要求，組織政府相關部門、財政、資產(chǎn)評估、會計、金融等經(jīng)濟方面專家，以及行業(yè)、工程技術、項目管理和法律方面專家召開物有所值評價專家論證會，通過比較PPP模式和政府傳統(tǒng)建設模式的優(yōu)劣，采用定性、定量兩種方式對該項目進行論證。
? ? （1）定性分析
? ? 經(jīng)論證，該項目采用PPP模式物有所值定性評價得分為84.24分，高于合格標準(60分)，通過物有所值定性評價。
? ? （2）定量分析
? ? 本項目采用政府傳統(tǒng)建設模式，通過招標采購，政府自建自營項目產(chǎn)生的成本的凈現(xiàn)值(PSC)為21363萬元；采用PPP模式，項目所承擔的全生命周期成本的凈現(xiàn)值(PPP)為20127萬元；兩者相比物有所值 (VfM)為1236萬元。
? ? 物有所值定量評價PPP值小于PSC值，物有所值量值和指數(shù)均為正，該項目適合采用PPP模式實施。
? ? 綜上所述，本項目采用PPP模式比采用傳統(tǒng)方式將節(jié)省成本費用，同時本項目交付給社會資本來做，可充分發(fā)揮社會資本的技術優(yōu)勢和管理經(jīng)驗，提高項目運營效益，推動項目的長期穩(wěn)定運營。
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? ? 五、推行農村生活污水和垃圾處理PPP模式實施要點分析
? ? 對目前農村生活污水和垃圾處理項目，無論是從政策導向還是現(xiàn)實選擇上，PPP模式都具備其獨特優(yōu)勢。但是在項目設計和實施操作過程中，還需要關注以下問題：
? ? 1.合理確定邊界條件，風險共擔
? ? 農村各地區(qū)區(qū)域差別較大，需按照地區(qū)差異，因地制宜采用適合的技術和處理模式，合理確定項目合作邊界條件、合作內容，明確政府和社會資本的責權利的劃分，確定政府和社會資本的風險承擔方式，合理共擔風險。
? ? 2.高效區(qū)域統(tǒng)籌安排
? ? 農村生活污水和垃圾處理項目往往投資額較小，居民住宅區(qū)域分散，無法形成規(guī)模效益，若按各行政村單獨立項審批實施，會導致縣域范圍內類似小型項目居多，前期費用翻倍增加。因此政府應由旗縣相關主管部門統(tǒng)籌安排，成立項目實施領導小組，將農村生活污水和垃圾處理項目整體打包，將縣域范圍內的農村生活污水和垃圾處理項目進行捆綁實施，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一運行、統(tǒng)一管理，提升項目的規(guī)模效益，提高項目收益能力，吸引實力過硬的社會資本。而且采用項目整體打包立項的辦法，還可以降低前期各類咨詢費用，節(jié)省人力、物力，提高審批、實施效率。
? ? 3.理清土地供應問題
? ? 農村土地是集體所有、依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業(yè)的土地，簡稱為農地。農村生活污水和垃圾處理PPP項目用地多數(shù)集中在居民聚集區(qū)，單個項目體量小，占地選址零星分散，不符合土地利用整體規(guī)劃，根據(jù)《關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革做好農村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》中關于 “鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃可以預留少量(不超過5%)規(guī)劃建設用地指標，用于零星分散的單獨選址農業(yè)設施、鄉(xiāng)村設施等建設”的規(guī)定，項目實施可利用預留建設用地指標解決土地供應指標問題。
? ? 4.加強政府專項資金整合
? ? 目前農村生活污水和垃圾處理項目，由水務、發(fā)改、環(huán)保、住建等多個行業(yè)主管部門分管，均有各類政府專項資金，可以用于項目建設和運營補貼支付，縣政府在整合項目的同時，也可以整合不同渠道下達的專項資金，根據(jù)其建設內容、來源和用途要求，合理規(guī)劃安排，利用好各項補助資金，提高專項資金使用效益，減輕財政支付壓力。
? ? 5.完善定價調價機制
? ? 當前農村生活污水和垃圾處理的價格形成機制不完善，污水垃圾處理農戶繳費制度推廣尚有一定難度。因此積極探索農戶繳費、村集體補貼、財政補助相結合的付費機制，綜合考慮建設運營成本、財政承受能力、農村居民意愿，合理確定服務價格水平和補償機制，是此類項目的難點問題。
? ? 6.建立合理的運營補償機制
? ? 農村生活污水和垃圾處理項目，在誰污染、誰治理、誰付費無法推行的情況下，設置合理的項目回報機制，對于項目成功落地至關重要。對于財力不足的縣，一方面，地方政府應加大財政資金傾斜力度，統(tǒng)籌政府各類資金，支持農村生活污水和垃圾處理。另一方面，結合垃圾的資源化利用，增強項目的經(jīng)營性，通過經(jīng)營性收入的提升，提高項目盈利能力。有條件的縣可以將農村生活污水和垃圾處理與產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游等進行捆綁，實行一體化開發(fā)和建設，增加運營第三方收益來源。
? ? 7.充分調動農民參與積極性
? ? 農村生活污水和垃圾處理，與農民的利益息息相關，項目設計應充分考慮調動農民參與積極性。鼓勵社會資本與村鎮(zhèn)村民自治組織、新興農業(yè)經(jīng)營主體密切合作，引導農民參與項目規(guī)劃和實施，推行村莊保潔員制度，通過分散式污水垃圾的資源化利用，為農民提供肥料和能源，使農民得到實惠，完善與農戶的利益聯(lián)結機制，建立長期穩(wěn)定的合作關系。
? ? 8.加強績效監(jiān)督考核
? ? 為確保農村生活污水和垃圾處理項目長期穩(wěn)定運營，應加強項目的運營績效考核，建立績效考核與付費掛鉤機制。通過建立戶、村、鎮(zhèn)、縣(旗)的多級監(jiān)督管理考核機制，設立績效考核小組，確保項目穩(wěn)定運營，提高項目運營的效率和效果。
